segunda-feira, agosto 10, 2015

Direito Administrativo Ambiental - Perguntas e Respostas

Trabalho elaborado para disciplina de Direito Administrativo Ambiental da pós-gradução em Direito Ambiental da UFPR - PECCA.


  1. Todas as atividades que se utilizarem de recursos ambientais necessitam de licenciamento ambiental?

Não. Todas as atividades, de alguma forma, utilizam recursos ambientais. Por exemplo, um escritório de advocacia utiliza papel, que é um recurso ambiental, entretanto não necessita de licença ambiental. Será obrigatória a expedição de licença no caso de “atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental” [grifado agora], nos termos do art. 2o., I, da LC 140/20111. Essa definição está igualmente prevista no art. 1o., inc. II, da Resolução CONSEMA 237/19972.
Assim, a norma visa evitar que empreendimentos ou atividades, que possam causar impacto ambiental negativo, ocorram sem o devido licenciamento ambiental. Dessa forma, como exemplificado assima, quando se tem uma atividade que, apesar de utilizar recursos ambientais, não cause alterações significativas ao meio, não há motivo para atuação dos órgãos ambientais.


  1. É correto afirmar que o poder de polícia se caracteriza pela atuação repressiva e punitiva do Estado? Justifique.

Não. O poder de polícia está conceituado no art. 78 do CTN, que assim expressa:

Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.3.

Assim, o poder de polícia é muito mais amplo que a ação repressiva e punitiva do Estado, caracteriza-se, inclusive, por meio de políticas públicas e a criação de normas técnicas ambientais. Nas palavras de PAULO AFFONSO LEME MACHADO:

Poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina o direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.4.


  1. É possível aplicar duas sanções administrativas para o mesmo fato?

Não, pois é vedado o bis in idem. No caso, o fato poderá ser punido em várias esferas, administrativa, penal e cível, entretanto não poderá ensejar diversas punições na mesma seara. Conforme o douto FÁBIO MEDINA OSÓRIO, o princípio do non bis in idem impõe que “ninguém pode ser condenado ou processado duas ou mais vezes por um mesmo fato”5.
Igualmente, leciona RAFAEL MUNHOZ DE MELLO, explicando que tal princípio “impede a Administração Pública de impor uma segunda sanção administrativa a quem já sofreu, pela prática da mesma conduta, uma primeira”6. Assim, a imposição de nova sanção pelo mesmo fato é vedada pelo ordenamento jurídico vigente.

  1. Uma infração às normas ambientais não pode gerar, ao mesmo tempo, mais de uma espécie de responsabilidade, por exemplo, administrativa e cível (reparação de danos).

Essa afirmação está equivocada, é possível a cumulatividade das sanções, nas palavras de CELSO ANTONIO PACHECO FIORILLO:

O art. 225, § 3o., da Constituição Federal, ao preceituar que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão seus infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a infrações penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados, consagrou a regra da cumulatividade das sanções, até mesmo porque, como visto, as sanções penais, civis e administrativas, além de protegerem objetos distintos, estão sujeitas a regimes jurídicos diversos.7.

Nesse sentido também é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, veja-se:

PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. [...] COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ART. 36 DA LEI Nº 9.985/2000. […] 2. O artigo 36 da Lei n.º 9.985/2000 prevê o instituto de compensação ambiental com base em conclusão de EIA/RIMA, de que o empreendimento teria significativo impacto ambiental e mensuração do dano previsível e indispensável a sua realização. 3. A compensação tem conteúdo reparatório, em que o empreendedor destina parte considerável de seus esforços em ações que sirvam para contrabalançar o uso de recursos naturais indispensáveis à realização do empreendimento previsto no estudo de impacto ambiental e devidamente autorizados pelo órgão competente. 4. O montante da compensação deve ater-se àqueles danos inevitáveis e imprescindíveis ao empreendimento previsto no EIA/RIMA, não se incluindo aqueles que possam ser objeto de medidas mitigadoras ou preventivas. 5. A indenização por dano ambiental, por seu turno, tem assento no artigo 225, § 3º, da Carta da República, que cuida de hipótese de dano já ocorrido em que o autor terá obrigação de repará-lo ou indenizar a coletividade. Não há como se incluir nesse contexto aquele foi previsto e autorizado pelos órgãos ambientais já devidamente compensado. 6. Os dois institutos têm natureza distinta, não havendo bis in idem na cobrança de indenização, desde que nela não se inclua a compensação anteriormente realizada ainda na fase de implantação do projeto . 7. O pleito de compensação por meio do oferecimento de gleba feito previamente pelo Governo do Distrito Federal como meio de reparar a construção da estrada em área de conservação não pode ser acolhido, seja pela inexistência de EIA/RIMA - requisito para aplicação do artigo 36 da Lei nº 9.985/2000-, seja pela existência de danos que não foram identificados nos relatórios técnicos que justificaram a dispensa do estudo. 8. A indenização fixada em R$ 116.532,00 (cento e dezesseis mil, quinhentos e trinta e dois reais) já se justificaria pela existência dos danos ambientais gerados pela obra que não foram contemplados por medidas que os minorassem ou evitassem. O simples fato de o Governo do Distrito Federal gravar determinado espaço como área de conservação ambiental não lhe permite degradar como melhor lhe aprouver outra extensão da mesma unidade sem observar os princípios estabelecidos na Carta da República. 9. Recursos especiais não providos. (STJ. REsp 896.863/DF, Rel. MIN. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/05/2011, DJe 02/06/2011) [grifado agora]

[...]
16. Inexiste violação ao princípio do ne bis in idem, tendo em vista a possibilidade de instauração concomitante de ação civil pública e de processo administrativo, in casu, perante a SDE - Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Ministério da Justiça, para investigação e punição de um mesmo fato, porquanto as esferas de responsabilização civil, penal e administrativa são independentes . […] (STJ. REsp 677.585/RS, Rel. MIN. LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/12/2005, DJ 13/02/2006, p. 679)e


  1. Trace considerações sobre a possibilidade de estabelecimento de infração ambiental e sanção por intermédio de uma portaria do IBAMA.

As sanções ambientais não podem ser definidas por meio de portaria de órgão ambiental, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade. O artigo 37, caput, da Constituição Federal, estabelece os princípios que regem a Administração Pública, sendo, o primeiro deles, o da legalidade. Esse princípio também está contemplado no art. 5o. Da Carta Magna. Veja-se:

II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
[...]
XXXIX - não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal; [grifado agora]

O ilustre constitucionalista CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, esclarece que o princípio da legalidade “é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática”8. Assim, sem que haja previsão legal, no sentido estrito da palavra, não pode a administração pública impor ou criar sanções por meio de portarias. Para elucidar o caso, junta-se jurisprudência do STJ:

ADMINISTRATIVO. IBAMA. IMPOSIÇÃO DE MULTA AMBIENTAL. FUNDAMENTAÇÃO. PORTARIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 1. É vedado ao IBAMA instituir sanções sem expressa previsão legal. Precedentes: AgRg no REsp 1.144.604/MG, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, julgado em 20.5.2010, DJe 10.6.2010; REsp 1.050.381/PA, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 16.12.2008, DJe 26.2.2009. 2. Questão já enfrentada pelo STF, no julgamento da ADI-MC 1823/DF, ocasião em que restou determinada a impossibilidade de aplicação pelo IBAMA de sanção prevista unicamente em portarias, por violação do Princípio da Legalidade. Agravo regimental improvido. (STJ. AgRg no REsp 1164140/MG, Rel. MIN. HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/09/2011, DJe 21/09/2011)


  1. O Município Y constatou a construção de um poço artesiano e embargou a obra eis que a legislação ambiental federal e estadual proíbe a exploração de recursos hídricos naquela área. O autuado apresentou defesa e alegou incompetência do Município para autuá-lo. Considere o caso.

O Município é competente para fiscalizar e autuar nesse caso. Conforme o art. 23, VI e XI, da Constituição, conforme segue:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
[...]
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

Assim, a autuação do órgão administrativo municipal é valida. Conforme CELSO ANTONIO PACHECO FIORILLO:

A competência do meio ambiente está adaptada à competência material comum, ou seja, proteção ambiental adstrita a normas que conferem deveres aos entes da Federação e não simplesmente faculdades. Com isso, buscou o legislador constituinte estabelecer competências mateirias comuns a todos os entes da Federação Brasileira, a saber, União, Estados, Distrito Federal e Municípios.9.

Veja-se, no mesmo sentido, jurisprudência do STJ:

ADMINISTRATIVO. POÇO ARTESIANO IRREGULAR. FISCALIZAÇÃO. OBJETIVOS E PRINCÍPIOS DA LEI DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS (LEI 9.433/97). COMPETÊNCIA COMUM DO MUNICÍPIO. 1. Hipótese em que se discutem os limites da competência fiscalizatória municipal relacionada à perfuração de poço artesiano e sua exploração por particular. 2. O Município autuou o recorrido e lacrou seu poço artesiano, por inexistência de autorização e descumprimento da legislação estadual que veda a exploração dos recursos hídricos, pelo particular, naquela área. 3. O Tribunal de origem entendeu que a competência do Município para fiscalizar refere-se, exclusivamente, à proteção da saúde pública. Ocorre que a lacração do poço não decorreu dessa competência (a água é comprovadamente potável, sem risco para a saúde), mas sim por conta de descumprimento das normas que regem a exploração dos recursos hídricos, editadas pelo Estado. 4. Não há controvérsia quanto à legislação local, que, segundo o Ministério Público Estadual, veda a perfuração e a exploração de poço artesiano da área. 5. O acórdão recorrido fundamenta-se nas competências fixadas pela Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), ainda que interpretada à luz dos arts. 21, XIX, e 26, I, da Constituição Federal, o que atrai a competência do STJ. 6. A Lei 9.433/97, adotada pelo Tribunal de Justiça em suas razões de decidir, aponta claramente a competência dos Municípios para a gestão dos recursos hídricos (art. 1º, VI) e para a "integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com as políticas federais e estaduais de recursos hídricos" (art. 31). 7. Os arts. 1º, VI, e 31 da Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos devem ser interpretados sob o prisma constitucional, que fixa a competência comum dos Municípios, relativa à proteção do meio ambiente e à fiscalização da exploração dos recursos hídricos (art. 23, VI e XI, da Constituição). 8. A Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos significou notável avanço na proteção das águas no Brasil e deve ser interpretada segundo seus objetivos e princípios. 9. Três são os objetivos dorsais da Lei 9.4433/97, todos eles com repercussão na solução da presente demanda: a preservação da disponibilidade quantitativa e qualitativa de água, para as presentes e futuras gerações; a sustentabilidade dos usos da água, admitidos somente os de cunho racional; e a proteção das pessoas e do meio ambiente contra os eventos hidrológicos críticos, desiderato que ganha maior dimensão em época de mudanças climáticas. 10. Além disso, a Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos apóia-se em uma série de princípios fundamentais, cabendo citar, entre os que incidem diretamente no litígio, o princípio da dominialidade pública (a água, dispõe a lei expressamente, é bem de domínio público), o princípio da finitude (a água é recurso natural limitado) e o princípio da gestão descentralizada e democrática. 11. As águas subterrâneas são "recurso ambiental", nos exatos termos do art. 3º, V, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), o que obriga o intérprete, na solução de litígios associados à gestão de recursos hídricos, a fazer uma leitura conjunta dos dois textos legais, em genuíno exercício de diálogo das fontes. 12. É evidente que a perfuração indiscriminada e desordenada de poços artesianos tem impacto direto no meio ambiente e na disponibilidade de recursos hídricos para o restante da população, de hoje e de amanhã. Feita sem controle, também põe em risco a saúde pública, por ausência de tratamento, quando for de rigor. 13. Em síntese, o Município tem competência para fiscalizar a exploração de recursos hídricos, superficiais e subterrâneos, em seu território, o que lhe permite, por certo, também coibir a perfuração e exploração de poços artesianos, no exercício legítimo de seu poder de polícia urbanístico, ambiental, sanitário e de consumo. 14. Recurso Especial provido. (STJ. REsp 994.120/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/08/2009, DJe 27/04/2011)

  1. O Município J autuou um particular e no auto de infração não constaram detalhes sobre os fatos ocorridos e fundamentação legal. Considere o caso.

O auto de infração é nulo, por ofensa ao princípio da motivação. Referido princípio estabelece que toda e qualquer decisão administrativa deve, necessariamente, indicar os fundamentos de fato e de direito que a motivaram. Para DI PIETRO10:

O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os atos discricionários, ou se estava presente em ambas categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.

A ausência de motivação fere diretamente o princípio constitucional do contraditório e ampla defesa (art. 5º, inc. LV da Constituição Federal). Igualmente, a ausência de motivação viola o dever de fundamentar previsto no art. 4o. do Decreto 6.514/2008. Veja-se:

Art. 4o. O agente autuante, ao lavrar o auto de infração, indicará as sanções estabelecidas neste Decreto, observando: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
I - gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;
II - antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e
III - situação econômica do infrator. [grifado agora]

Noutras palavras, a inobservância do princípio da motivação (fundamentação) enseja a nulidade do ato administrativo, por violar (também), de forma reflexa, os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, mudando o que tem que ser mudado, o e. STJ já firmou posicionamento. Confira-se:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. RADIODIFUSÃO. REVOGAÇÃO DE OUTORGA ANTERIORMENTE CONCEDIDA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. O ato administrativo requer a observância, para sua validade, dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, bem como daqueles previstos no caput do art. 2º da Lei 9.784/99, dentre os quais os da finalidade, razoabilidade, motivação, segurança jurídica e interesse público. 2. A Lei 9.784/99 contempla, em seu art. 50, que os atos administrativos deverão ser motivados, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, de forma explícita, clara e congruente, nas hipóteses de anulação, revogação, suspensão ou de sua convalidação (art. 50, VIII, e § 1º, da Lei 9.784/99). 3. No caso em exame, após a conclusão do Processo Administrativo 53000.071953/2006, que se iniciou em 25/8/06, a autoridade impetrada editou em 2/12/10 a Portaria 1.253 outorgando permissão à impetrante de executar, pelo prazo de dez anos, sem direito de exclusividade, o serviço de radiodifusão sonora em frequência modulada, com fins exclusivamente educativos, no Município de Paracatu/MG, condicionada à deliberação do Congresso Nacional, nos termos do art. 223, § 3º, da Constituição Federal. 4. Fere o direito líquido e certo da impetrante a revogação de portaria que lhe outorgara a permissão de executar o serviço de radiodifusão sonora, sem nenhuma motivação, ato ou processo administrativo que justifique os motivos pelos quais não poderia mais executar o serviço anteriormente deferido. 5. Segurança concedida. (MS 16.616/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/03/2013, DJe 25/03/2013). [grifado agora]

ADMINISTRATIVO. MILITARES TEMPORÁRIOS LICENCIADOS UM DIA ANTES DE ADQUIRIREM A ESTABILIDADE. DISPENSA ANTES DO TÉRMINO DO REENGAJAMENTO. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO NO CASO CONCRETO. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO DE DESLIGAMENTO. 1. O entendimento desta Corte Superior é no sentido de que, se a dispensa ocorrer antes do fim do prazo determinado de (re)engajamento há a necessidade de motivação. Precedentes: (AgRg no REsp 675.544/SC, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 28.02.2008, DJ 07.04.2008), (REsp 426610/RS, Rel. Min. Paulo Gallotti, Sexta Turma, julgado em 31/08/2005, DJ 03/10/2005, p. 344). 2. No caso concreto, a mera menção à "inconveniência do serviço público" não atendeu ao requisito da motivação. Em nenhum momento foram expostos, por exemplo, quais os fatos que levaram a Administração Pública a concluir no sentido de que o desligamento dos recorridos, antes do término do prazo do reengajamento, era inconveniente ao serviço público. 3. Em um ato administrativo discricionário, a Administração Pública possui uma certa margem de liberdade para escolher os motivos ou a postura a ser adotada. Todavia, onde houver a necessidade de motivação, não poderá a administração deixar de explicitar quais foram as razões que lhe conduziram a praticar o ato. 4. A necessidade de motivação ocorre em benefício dos destinatários do ato administrativo, em respeito não apenas ao princípio da publicidade e ao direito à informação, mas também para possibilitar que os administrados verifiquem se tais motivos realmente existem. Não é outra a ratio essendi da teoria dos motivos determinantes. 5. A ausência de motivação, in casu, acarreta a nulidade do ato de licenciamento dos agravados e, por consequência, implica a obtenção do direito à estabilidade decenal. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 94.480/RR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 19/04/2012). [grifado agora]

Em resumo, o Auto de Infração Ambiental deverá ser declarado nulo de pleno direito.
1Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm
2Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html
3Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm
4MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo : Malheiros, 2004. p. 208-309.
5OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010, p. 274.
6MELLO, Rafael Munhoz de. Princípios constitucionais de Direito Administrativo Sancionador: as sanções administrativas à luz da Constituição Federal de 1988. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 210.
7FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 14. ed. ampl. São Paulo : Saraiva, 2013. p. 137-138.
8MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31. ed., rev. e atual. até a emenda constitucional 76, de 28.11.2013. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 104.
9FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 14. ed. ampl. São Paulo : Saraiva, 2013. p. 221-222.
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. Atlas, 2005, p. 97.

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